행정을 어떻게 정의할것인가 하는 문제는 근대력사가 시작된 때로부터 사회정치분야에서 매우 중요한 문제의 하나로 론의되여왔다. 지금까지 제기된 행정에 대한 이러저러한 견해들을 종합하여보면 행정을 국가와 결부시켜보는가 결부시켜보지 않는가에 따라 크게 두가지로 구분해볼수 있다.
그 하나는 행정을 국가와 관련없는 사회일반에 대한 일상적인 조직과 관리활동으로 보는 견해이다. 이것은 사람이 모여서 생활하는 곳에는 반드시 그에 해당한 조직과 관리활동이 있게 되고 그렇게 되면 행정이 있어야 한다고 보는 견해이다. 례컨대 미국의 부르죠아행정학자 레오나르드 디 와이트(Leonard D. White)가 《행정학도론》이라는 책에서 《행정예술은 그 어떤 목적을 달성하기 위하여 많은 사람을 지휘하고 협조하며 통제하는것이다.》라고 쓴데서 찾아볼수 있다. 이 견해대로 한다면 사람들을 관할하는 모든 활동 지어 일정한 정당, 사회단체활동까지도 행정으로 보아야 한다는 결론에 떨어지는데 이것은 행정의 본질적특성을 밝히지 못하고 더우기 행정과 정치와의 호상관계를 모호하게 하는 비과학적견해이다.
다른 하나는 행정을 국가와 밀접히 련관되여있는 조직관리활동으로 보는 견해이다. 행정을 국가와 밀접히 결부시켜보는 견해는 부르죠아권력분립에 관한 사상과 리론이 제기되면서 발생하였다. 권력분립론은 17세기 영국의 부르죠아학자였던 록크(Locke)가 봉건적인 전제정치를 반대하면서 력사상 처음으로 국가권력을 립법권, 행정권, 외교권의 세부분으로 구분할것을 주장함으로써 제기되였다. 18세기 프랑스의 부르죠아학자였던 몽떼슈크(Montesquieu)는 록크의 분권학설을 발전시켜 국가권력을 립법, 행정, 사법의 세부분으로 나누고 세개의 서로 독립적인 국가기관 즉 립법기관, 행정기관, 사법기관이 그것을 제각기 장악하고 서로 제약하면서 행사하는것을 통하여 권력실현에서의 독재를 방지할것을 주장하였다. 이와 같이 근대적의미에서의 행정에 대한 견해는 부르죠아《3권분립론》이 제기되면서 국가권력으로서의 행정권의 행사, 국가권력기관으로서의 행정기관의 활동을 념두에 두고 발생하였지만 이것은 행정에 대한 륜곽적인 표상을 준데 불과하다.
현시기 국가활동이 매우 다양하고 복잡하게 진행되며 더우기 립법권, 행정권, 사법권이 서로 교차되여 행사되기도 하는 조건에서 국가활동으로서의 행정에 대한 통일적인 리해가 이루어지지 못하고있으며 이로부터 행정에 대한 각이한 견해들이 존재하고있다.
우선 행정을 립법활동, 사법활동을 제외한 모든 국가활동이라고 보는 견해가 있다. 례하면 일본의 부르죠아행정법학자 미노베 다쯔기찌는 《행정은 립법, 사법을 제외한 일체 국가활동이다.》라고 하였다. 이 견해는 부르죠아3권분립설에 기초한것으로서 흔히 《기타 권력배제설》이라고 부른다. 그러나 이 견해는 행정 그자체의 본질적특징을 명백히 하지 못하고있을뿐아니라 현시기 행정기관이 규범적법문건을 제정하는 일련의 립법적성격의 직능과 행정적인 법적제재를 적용하는 사법적성격의 직능까지 행사하는 현실에 맞지 않는 제한성을 가지고있다.
또한 행정을 순수 국가적의지의 집행이라고만 보는 견해가 있다. 이 견해는 어떤 국가든지 2가지 활동 즉 국가적의지의 표현활동과 국가적의지의 집행활동을 진행하는데 법률과 정책을 제정하는것은 국가적의지를 표현하는 활동이고 그것을 집행하는것은 국가적의지를 집행하는 활동이며 국가적의지를 표현하는것이 정치이고 국가적의지를 집행하는것이 행정이라고 보는 견해로서 일명 《국가의지집행설》이라고 부른다.
이와 같은 견해의 대표적인물인 미국의 부르죠아행정학자 구드노(F. J. Goodnow)는 자기의 어용저서 《정치학과 행정》에서 《어떤 정치체제의 국가라고 하여도 모두 두가지 기능밖에 없는데 그것은 국가의지를 표현하고 국가의지를 집행하는것이다. 전자는 정치이고 후자는 행정이다.》라고 력설하였다.
정치가 일정한 계급 또는 사회공동의 리익에 맞게 사람들의 활동을 통일적으로 조직하고 지휘하는 사회적기능이고 정권은 정치의 기본수단인것만큼 국가의 행정활동 역시 국가의 정치활동인것이다. 국가정치와 분리된 행정활동이란 있을수 없다. 따라서 이 견해는 정치와 행정을 인위적으로 분리시키고 행정기관이 규범적문건을 제정하는 활동을 행정의 범주에서 배제하고있는 비과학적견해이다.
또한 행정을 그 어떤 국가적목적을 실현하기 위한 활동이라고 보는 견해가 있다. 이 견해는 행정이 어떤 《공적목적》실현을 위하여 날마다 진행하는 련속성있는 구체적활동이라고 보는 견해로서 흔히 《국가목적실현설》이라고 부른다.
이와 같은 견해의 대표적인물인 도이췰란드의 부르죠아행정법학자 마옐(Otto Mayer)은 《행정은 곧 국가정치목적을 실현하는 일체활동이다.》라고 하였고 일본의 부르죠아행정법학자 다나까 이찌로는 《행정은 법률에 의거하여 법률의 제약속에서 국가목적실현을 위하여 진행되며 통일성과 련속성을 띤 국가활동이다.》라고 하였다. 이 견해는 행정의 고유한 특성을 밝히지 못했을뿐아니라 더우기 행정과 립법활동, 사법활동간의 구분을 명백히 하지 못한 제한성을 가지고있다.
또한 행정을 국가행정기관의 활동이라고 보는 견해가 있다. 이 견해의 제창자들은 《행정은 곧 행정기관이고 행정직권에 따르는 일체행위이다.》, 《행정은 국가행정주체가 법에 의하여 국가와 사회사무에 대하여 진행하는 조직과 관리활동이다.》, 《행정은 국가행정기관의 국가와 공공사무에 대한 조직, 관리와 조정이다.》라고 주장하고있는데 이들의 행정에 대한 견해를 일명 《행정기관 또는 행정주체직능설》이라고 부른다. 그러나 이 견해는 행정활동의 담당자에 대하여 명확히 밝히지 못하고있을뿐아니라 행정의 의미에 대해서도 일면적성격을 면하지 못한 제한성을 가지고있다.
행정에 대한 부르죠아어용견해에는 이밖에도 《외교안전활동설》, 《국가사무관리설》 등이 있다. 그러나 이러한 견해들은 어느것이나 다 옳은 방법론에 기초하지 못하고 또 자체의 계급적제한성으로 하여 행정에 대한 완벽한 해명을 주지 못하였다.
행정에 대한 과학적인 리해의 기초를 확립한것은 맑스―레닌주의국가리론이였다.
맑스―레닌주의국가리론의 창시자들은 부르죠아행정리론의 반동성을 폭로하면서 립법, 행정, 사법의 3권분립설은 부르죠아민주주의를 설교하기 위한 기만이며 공화제국가이건 군주제국가이건 행정권이 언제나 우위에 있으며 부르죠아국가의 행정은 립법에도 간섭하면서 모든것을 다할수 있는 만능의 수단으로 리용되고있다고 하였다.
레닌은 쏘베트국가를 세우면서 반동적인 부르죠아행정관리기구와 구분하기 위하여 쏘베트행정기구를 주로 국가관리기관이라는 용어로 많이 써왔으며 특히 경제조직자적기능과 문화교양자적기능을 새형의 국가에서 새롭게 수행하여야 할 가장 중요한 기능으로 된다고 하였다. 또한 쏘베트국가관리의 인민적성격을 강조하면서 인민이 자각하고있는 그것을 옳바로 표현하는 그때라야만 국가를 잘 관리할수 있다고 하였으며 관리의 본질을 정책을 법화한 법령에 의거하여, 법령의 집행을 위하여 또 그 기관에 부여된 권한의 한계내에서 수행하는 창조적, 조직적, 집행처리적활동이라고 하였다.
쓰딸린은 국가관리기관의 본질을 결정을 집행하는 기관으로 규정하였으며 만일 로동계급이 진실로 국가관리를 위하여 국가기구를 장악하기를 원한다면 반드시 경험있는 자기의 대리인들을 중앙이나 문제가 토의결정되는 그곳에만 둘것이 아니라 결정이 실천되는 곳에도 두어야 하며 오직 그때에라야만 로동계급이 사실에 있어서 국가를 장악하였다고 말할수 있다고 하였다.
레닌과 쓰딸린은 쏘베트국가관리의 본질과 필연성을 밝힘으로써 반인민적인 부르죠아행정관리에 비한 쏘베트국가행정관리의 인민적성격과 우월성을 해명하고 그것이 국가관리실천에 구현되도록 하였다.
그러나 그들이 제기한 리론은 유물사관의 원리에 기초하여 모든 사회정치적문제의 본질과 성격을 주로 계급관계의 견지에서 계급적지배를 확립하기 위한 투쟁과 련관시켜보는 리론인것으로 하여 행정의 본질적특성과 내용에 대하여 정확히 밝히지 못하였고 특히 사회주의국가행정의 특징과 우월성을 인민대중과의 관계속에서 인민대중을 중심에 놓고 해명하지 못하였다.
행정에 대한 과학적인 해명은 주체의 행정법리론에 의하여 비로소 완벽하게 이루어지게 되였다.
《행정이란 다스린다는 뜻인데 대상들을 잘 틀어쥐고 관리하는것을 말합니다.》 (《
《당조직들과 국가기관들은 인민중시, 인민존중, 인민사랑의 정치를 구현하여 인민의 요구와 리익을 절대시하며 인민들의 정치적생명과 물질문화생활을 책임지고 끝까지 돌봐주어야 합니다. 》
행정이란 한마디로 말하여 다스린다는 뜻으로서 일정한 대상을 틀어쥐고 관리하는것을 말한다. 다시말하여 주권을 쥔 계급이 법을 무기로 하여 자연과 사회를 자기의 의사와 요구에 맞게 틀어쥐고 통일적으로 관리해나가는 국가의 권력적활동을 의미한다.
행정은 대상을 틀어쥐는 국가의 권력적활동이다.
주권을 쥔 계급이 자연과 사회를 자기의 의사와 요구에 맞게 다스려나가자면 무엇보다먼저 자기의 계급적리해관계와 관련되는 모든 대상을 틀어쥐여야 한다. 국가가 대상을 틀어쥔다는것은 국가수립의 기초인 주민과 국토, 국가사회재산을 통일적으로 장악한다는것을 말한다. 국가는 신분등록사업을 비롯한 여러 공간들을 통하여 사람들의 출생, 거주, 결혼, 직업 등에 이르기까지 정상적으로 장악한다. 한편 각종 허가, 비준, 등록제도 등을 통하여 국토와 국가사회재산전반을 일상적으로 장악한다.
사회주의국가의 대상에 대한 정확한 장악은 국가가 주민들의 생활을 전적으로 책임지고 돌볼수 있게 하며 국토와 국가사회재산을 비롯한 모든 물질적재부가 인민을 위하여 철저히 복무할수 있게 한다.
행정은 대상을 관리하는 국가의 권력적활동이다.
주권을 쥔 계급이 자연과 사회를 다스려나가자면 자기의 계급적리해관계와 관련되는 모든 대상을 틀어쥘뿐아니라 그것을 자기의 의사와 요구에 맞게 관리하여야 한다.
대상을 관리하는 국가의 활동은 사회의 모든 기관, 기업소, 단체 및 공민들이 국가가 제정한 법질서에 따라 움직이도록 하는 조직지도집행활동이다. 공업, 농업, 교육, 문화, 보건, 량정, 교통질서와 주민공급질서 등 국가사회생활의 모든 분야의 질서는 다름아닌 해당 분야를 관리하는 국가기관들의 행정활동에 의하여 보장된다. 이런 의미에서 국가기관들의 해당 분야에서의 조직지도집행활동을 교육행정, 로동행정, 과학기술행정, 위생행정, 예술행정, 체육행정 등으로 부른다.
대상을 관리하는 사회주의국가의 행정활동에서 중요한것은 국가가 주민들의 생활을 책임지고 돌보는 활동이다. 이것은 사회주의국가에만 고유한 행정활동이다. 근로인민대중에 대한 착취와 수탈, 억압과 지배를 생리로 하는 자본주의국가는 그 계급적본성으로부터 인민을 위하여 복무할수 없으며 주민들의 생활을 결코 책임지고 돌볼수 없다. 이와 반대로 사회주의국가는 사람들의 전반생활, 전생애에 대하여 전적으로 책임지고 돌보는것을 사명으로 한다. 사람들은 출생해서부터 사회주의국가에 의하여 먹고 입고 쓰고 살 권리, 배울 권리, 로동의 권리를 비롯하여 공민으로서 가지게 되는 온갖 권리를 부여받아 행사하게 된다. 이런 의미에서 사회주의국가의 주민행정을 국가가 주민들의 생활을 일생동안 보장하는 활동이라고 부르며 바로 여기에 사회주의국가행정의 본질적특징과 우월성이 있다.
행정의 의미는 넓게는 국가기관과 국가기관 일군들의 활동을 념두에 두고있다. 이것은 행정을 당이나 근로단체와 같이 사람들을 교양하고 발동시키는것과 같은 정치사업을 전문으로 하는 정치조직들의 활동과 대비하여 분석한것이다. 이 경우 국가기관전체를 행정기관으로, 국가기관 일군전체를 행정일군으로 부른다. 국가기관과 일군들은 일정한 국가권력을 부여받아 활동하며 결정과 지시를 하달하고 그 집행을 조직지도하며 검열통제하는 행정활동을 진행하지만 당기관, 정치일군들은 주로 군중을 교양하고 발동시키며 행정활동에 대한 키잡이역할을 한다. 당의 로선과 정책을 법령, 명령, 정령, 결정, 지시 등으로 전환시켜 권력적담보밑에 전령토적, 전사회적으로 철저히 실현해나가는 조직집행자가 바로 국가기관과 국가기관 일군들이다. 이런 견지에서 국가가 하는 정치활동 즉 국가정치를 행정이라고 할수 있다.
행정의 의미는 좁게는 국가의 법집행을 조직지도하는 행정적집행기관과 그 일군들의 집행처리활동만을 념두에 둔다. 이것은 행정을 국가의 립법활동, 사법활동과 대비하여 분석한것이다. 립법활동이 법을 제정, 채택, 공포하는 활동이라면 사법활동은 재판을 통하여 법을 직접 적용하는 활동이다. 물론 행정활동을 통하여서도 법적성격을 띠는 명령, 결정, 지시들을 제정하거나 사회적위험성이 아직 범죄에까지 이르지 않은 위법행위에 대하여 일정한 법적제재를 적용할수 있으나 이것은 립법활동에 의하여 채택된 법령을 집행하기 위한 개별적규정을 제정하는 활동이며 법의 원만한 집행과 사회적교양을 위하여 권한있는 개별적국가기관에 의하여 적용되는 행정처벌로서 어디까지나 행정활동의 범주에 속하는것이다. 국가의 기본법과 모든 부문법은 오직 립법기관만이 제정하며 사회적위험성이 보다 높은 범죄행위에 대한 형벌은 사법활동에 의해서만 적용될수 있다. 립법활동이 인민대중의 의사와 요구를 국가적의사로, 법으로 표현하고 행정활동의 기준을 제시해주는 활동이라면 행정활동은 그에 기초하여 전사회적범위에서 법의 철저한 준수집행을 보장하는 집행처리활동이다. 바로 국가기관들의 행정활동을 법으로 규제한것이 행정법이다.
주체의 행정법리론에 의하여 행정에 대한 완벽한 해명이 이룩됨으로써 행정에 대한 온갖 그릇된 견해의 제한성이 극복되고 사회주의사회의 본성적요구에 맞게 국가관리를 보다 과학적으로 원만히 해나갈수 있는 확고한 지침이 마련되게 되였다.
우리는 행정 특히 사회주의국가행정에 대한 옳바른 리해를 가지고 선군시대의 요구에 맞게 국가의 행정적집행처리기능과 역할을 백방으로 강화해나감으로써
